Za kvalitní novou služební pragmatiku
For high-quality civil service law
JUDr. Martin Štefko Ph.D., JUDr. Jiří Šouša jr. Ph.D.*
Annotation
The legal situation encompassing the approved law on Civil Service is hard to believe. There is a law passed by the Parliament in 2002, which never come into effect in its complexity but its effectiveness has been several times postponed and the government recently declared its intention to prepare a completely new law. This paper argues that such a legal situation is not only peculiar regarding standards of western legal culture but also in the connection with a number of other things, e.g. fight against corruption or desire to improve efficiency and management flexibility of bureaucracy. One cannot await efficiency, stability or integrity form the civil-service system that is based on an improper legal basis without job safety and solid protection against current political influence.
Úvod
Vzhledem k nejnovějším rozsáhlým legislativním počinům v České republice, především s ohledem na skutečnost, že se rekodifikuje obecné soukromé právo, je jistě na místě zamyslet se nad regulací služebního práva státních zaměstnanců, jehož úprava je stále řešena převážně v pracovněprávní předpisech, ačkoliv je neoddiskutovatelné, že tyto vztahy mají svá významná specifika. Mezi takové zvláštnosti patří např. to, že vztah zaměstnance a zaměstnavatele není vztahem rovných stran.[1] Soukromoprávní, mutatis mutandis veřejnoprávní povaha pracovního poměru má vliv na jeho stabilitu, právní jistotu recipientů právní normy, principy i na mnohé další otázky. Právě z toho důvodu by pracovní a služební právo nemělo zůstávat popelkou při rekodifikačních počinech, včetně řešení dlouhodobého palčivého problému účinnosti stávající, resp. přijetí nové služební pragmatiky. Skutečnost, že doposud v ČR neexistuje (resp. je z větší části obsolentním) zákon o státní službě má již dnes své negativní důsledky. Tak například studie zabývající se integrací cizinců do české společnosti opakovaně poukazují na nedostatečnou kvalifikaci či motivovanost některých zaměstnanců úřadů práce České republiky i menší části příslušníků sboru cizinecké policie při práci s cizinci vůbec.[2] Jiným takovým následkem je zvýšené riziko vzniku korupčního prostředí a snížení účinných nástrojů pro boj s ní.[3] Nedostatek kvalitní právní úpravy pro státní zaměstnance se projevuje i v řadě dalších souvisejících situací.[4]
Základní koncepční nedostatky stávající české právní úpravy služebního poměru civilní byrokracie bohužel neodstraňuje ani nově připravovaná osnova zákona o úřednících a zaměstnancích veřejné správy a o vzdělávání ve veřejné správě (dále zákon o úřednících).[5] K právní úpravě postavení vojáků z povolání a příslušníků dalších ozbrojených sborů bude přihlédnuto nejen z důvodu komplexnosti, ale především za účelem demonstrace účinnosti odlišného způsobu řešení a analýzy dalších možností koncepčního řešení právní úpravy této matérie.
I. Soukromoprávní i veřejnoprávní úprava
Proces kodifikace pracovního práva v 50. a počátkem 60. let minulého století, který představoval poslední krok k ustavení pracovního práva jako samostatného právního odvětví a současně sjednocení[6], zjednodušení a zpřehlednění norem týkajících se pracovněprávní problematiky, setřel do té doby existující rozdíly mezi soukromoprávní úpravou výkonu práce a úřednickým či služebním právem.[7] Důkazem toho jsou nejen velmi široké definice pracovního práva podle české právní školy, ale též konkrétní znění právních předpisů. Tak především ust. § 3 zákona č. 262/2006 Sb., Zákoníku práce (dále ZP) stanoví, že závislá práce může být též konána na základě zvláštních právních předpisů, za které se v poznámce pod čarou považuje zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále ZSP) a zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon – dále SZ). Do stejné kategorie lze zahrnout do jisté míry i zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících samosprávných celků a o změně některých zákonů (dále ZÚSC). Vymezení závislé práce v české pracovněprávní úpravě[8] tak nezohledňuje pouze výkon práce v soukromoprávních vztazích. ZP se přímo, subsidiárně a v některých případech na základě delegace[9] či při současné kombinaci různých těchto přístupů použije též na výkon závislé práce ve výlučně či převážně veřejnoprávních vztazích. ZP například vymezuje svou působnost kombinací přímé působnosti a delegace v ust. § 5 odst. 1 a 2, a to na vztahy vyplývající z výkonu veřejné funkce.[10]
Zvláštní právní úprava postavení státního civilního (neozbrojeného, tzn. bezpečnostní, pořádkovou či vojenskou službu nekonajícího) úřednictva[11] má přitom v českých zemích dlouhou historickou tradici vinoucí se od 18. století, tj. od počátků racionalistického státu, jehož projevem bylo rovněž zahájení byrokratizace civilního i vojenského administrativního aparátu za osvícenské vlády Marie Terezie a zejména Josefa II. Z našeho pohledu je nutné vyzdvihnout veřejnoprávní charakter tehdejší juristické úpravy. S touto koncepcí státní služby se lze setkat již u institutu dvorských radů, kteří nahradili dosavadní dvorské úředníky v souvislosti se zřízením Spojené česko-rakouské dvorské kanceláře v roce 1762.[12] Veřejnoprávní povaha tohoto vztahu vyplývala především z veřejnoprávního poměru vznikajícího nejprve mezi úředníkem a panovníkem, který se následně v 1918 přeměnil ve vztah k depersonifikovanému státu.[13] Státní úředníci se jako zaměstnanci v bezprostřední veřejné správě, osoby ve státní službě placené ze státního rozpočtu, podíleli na výkonu státní správy.[14] Pokud se jedná o příslušníky ozbrojených sborů, pak např. historie finanční stráže sahá nepřerušeně až do roku 1842[15] a četnictva až k Vídeňskému kongresu.[16] Zmínit lze též policii[17] či předválečnou SOS.[18]
Historicky je tedy ověřeno, že nelze charakter pracovního poměru a státně zaměstnaneckého poměru ztotožňovat. To ostatně v současnosti nadále či znovu platí v celé řadě států a judikoval to i nám, geograficky a kulturně nejbližší, Nejvyšší soud SR. [19] Důvodem je především odlišná povaha a úkoly zaměstnavatele – státu.[20] Přínos oddělení služebního poměru jako specifického státně služebního vztahu od právní úpravy zakotvené v ZP a pracovněprávních vztazích ostatně ověřil v novodobé historii České republiky ve své bezmála desetileté praxi ZSP, což konstatuje i odborná literatura a komentáře.[21]
II. Výkon veřejné či státní služby ve služebním poměru
Relativně výjimečné zařazení veřejnoprávních služebních poměrů do působnosti pracovního práva nás nutí stručně zmínit základní rysy platné právní úpravy. Jak již bylo zmíněno, speciální právní úprava postavení státního civilního (neozbrojeného) úřednictva má v českých zemích dlouholetou tradici. Některé instituty „úřednického práva“ navazují na regulaci předchozího stavovského a absolutistického feudalismu, jiné představují zcela moderní instituty. Příkladem mohou být podmínky přijetí do služby, kdy šlo o požadavek státní příslušnosti (vznikající původně z inkolátu a indigenátu, později z příslušnosti k zemi), podmínky věkové hranice, způsobilosti k právním úkonům anebo znalosti státního, resp. úředního jazyka, trestní bezúhonnost, zákaz příbuzenství a především zásady povinné kvalifikace (tj. vzdělání a odborné praxe[22]). Dále lze poukázat na zvláštní způsob vzniku služebního vztahu,[23] složení slibu nebo ochranu před skončením tohoto vztahu (tzv. definitiva).[24]
Zaměstnanec je podle platné úpravy ve služebním (veřejnoprávním státně-zaměstnaneckém)[25] poměru povolán k aktivní účasti na výkonu státní služby. Například ZSP rozumí výkonem služby úkony a činnosti realizující oprávnění a povinnosti stanovené právními přepisy upravujícími působnost jednotlivých bezpečnostních sborů.[26]
V zásadě dělíme služební poměry na služební poměry příslušníků ozbrojených sil a služební poměry civilních zaměstnanců státu (tzv. neozbrojenci). Služební poměry příslušníků ozbrojených sil jsou dále vnitřně diferencovány na služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů a na služební poměr vojáků z povolání. V současné době upravuje služební poměr vojáků z povolání zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (dále ZVP), který při svém vzniku musel reagovat na nároky spojené se vstupem do severoatlantických bezpečnostních struktur (NATO).[27] ZSP, jak už název napovídá, upravuje služební poměr příslušníků bezpečnostních složek v České republice.[28] Cílem tohoto zákona bylo především sjednotit právní úpravu služebních poměrů těchto příslušníků, jednotně upravit rozsah jejich práv a povinností a přiblížit právní úpravu právu EU.
Pokud se jedná o služební poměr civilních úředníků (neozbrojenců), je legislativní situace zvláště komplikovaná. V České republice bylo přijetí této právní úpravy připravováno již v roce 1996.[29] Česká republika sice přijala zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon, dále SZ) , který reglementoval zaměstnanecký vztah úředníků státu a nabyl v některých svých ustanoveních účinnosti, avšak jeho účinnost jako celku byla vzhledem k jeho nedostatkům již poněkolikáté odložena. Naposledy ke dni 1. ledna 2015 a ze strany vlády je naznačováno, že zákon se účinným nestane ani k tomuto datu[30], čemuž ostatně nasvědčuje právě probíhající meziresortní připomínkové řízení osnovy zákona o právních poměrech a vzdělávání zaměstnanců ve veřejné správě (zákon o úřednících).[31]
Služební poměry se, vzhledem k užšímu vztahu zaměstnance k zaměstnavateli, od pracovněprávních vztahů odlišují v celé řadě znaků: patří sem potlačení smluvního principu či smluvní autonomie vůle, omezená práva a „rozsáhlejší“ povinnosti, dopadající i na dobu mimo výkon služby, či zvláštní výhody a jistoty, ale rovněž speciální kvalifikační požadavky. Mezi výrazné rozdíly, vedle specifické kvalifikace, nestrannosti a vyšší míry stability náleží i potlačení smluvní autonomie vůle, které se projevuje v omezené smluvní dispozici při zakládání služebního poměru i v jeho průběhu, zejména v možnosti jednostranných změn práv a povinností zaměstnance. Veřejnoprávní úprava je převážně kogentní a neumožňuje účastníkům služebního poměru zakládat práva či povinnosti, s nimiž předem právní úprava nepočítá (např. nemožnost sjednání dohody o zvýšení nebo rozšíření vzdělání u příslušníků, dohody o převedení na jinou funkci, ale ani dohody o odpovědnosti). Na druhou stranu nelze nevidět, též dílčí podobnost mezi ZP a českými „služebními“ zákony v systematice úpravy, což je pozůstatek předchozího kodifikačního úsilí. Zákonodárce jak v ZP, tak i mutatis mutandis v ZSP, ZVP a SZ nejprve upravuje vznik, změnu a skončení pracovního poměru, resp. služebního poměru, aby následně podrobně vymezil vzájemná práva a povinnosti účastníků (terminologicky ex lege nikoliv stran) pracovněprávních vztahů a služebního poměru. Analogie zůstala zachována i ohledně principu dobrovolnosti vzniku služebního vztahu.[32]
Služební poměry příslušníků, vojáků a státních zaměstnanců nejsou vnitřně totožné (homogenní) a vykazují též poměrně značné vzájemné rozdíly.[33] Zvláště patrné je to u trvání služebního poměru dle ZVP oproti ostatním služebněprávním předpisům (viz dále). Nicméně jelikož nás zajímají základní charakteristiky služebních poměrů, a tyto lze identifikovat určitými druhovými znaky, společnými pro všechny typy služebních poměrů (odhlížíme přitom od skutečnosti, že služební zákon ještě nenabyl v podstatné části svých ustanovení účinnosti), budeme se konkrétním typům služebního poměru věnovat na příkladu pro služební poměr příznačných institutů či jejich souborů jako je přijímací řízení, přípravná služba, vznik služebního poměru, vybrané rozsáhlejší povinnosti a omezenější práva a zvláštní výhody.
III. Přijímací řízení a přípravná služba
ZSP ZVP i SZ obsahují podrobnou úpravu výběrového řízení. Společným cílem juristické regulace ve všech třech uvedených předpisech přitom zůstává výběr pro státní službu odpovídajícím způsobem kvalifikovaného zaměstnance. Tento výběr se přitom neodehrává pouze v rámci samotného výběrového řízení poměřováním míry splnění zákonem stanovených předpokladů, ale též po celé následující období přípravy a je formálně zakončen zkouškou odborné způsobilosti.
Přijímací řízení u příslušníků bezpečnostních sborů i vojáků z povolání je téměř totožné, odlišné jsou pouze některé předpoklady, zejména požadavky kladené na uchazeče k prokázání fyzické a psychické způsobilosti k výkonu služby a vlastní institucionální zajištění náboru.[34] Odlišnost lze též spatřovat v délce přijímacího řízení. ZVP stanoví lhůtu 6 měsíců pro vyřízení žádosti.[35]
U příslušníků, vojáků i státních zaměstnanců dle SZ je pro přijetí do služebního poměru vyžadováno splnění podmínek: občanství, věku, způsobilosti k právním úkonům, bezúhonnosti, kvalifikace a zdravotní způsobilosti (ust. § 13 a násl. ZSP, § 3 ZVP a § 17 SZ). V případě příslušníků i vojáků je navíc společně vyžadována značná míra apolitičnosti[36] a zdrženlivosti od výkonu výdělečné činnosti, u příslušníků pak též osobní[37] a fyzická způsobilost,[38] a pro některá místa nečlenství v odborové organizaci či prověření pro možnost seznamovat se s utajovanými skutečnostmi. U vojáků pak výkon základní či náhradní vojenské služby.
Služební poměr příslušníka je koncipován jako celoživotní povolání. Služební poměr rozdělen do dvou etap – služební poměr a) na dobu určitou v rozsahu 3 let a b) na dobu neurčitou. Služební poměr je s nově nastupujícím příslušníkem uzavírán na dobu určitou. V průběhu této doby se ověřuje způsobilost příslušníka k výkonu služby a k přechodu do služebního poměru na dobu neurčitou. Zároveň i příslušník si může vyzkoušet, zda mu služba u bezpečnostního sboru bude vyhovovat.
Nově nastupující příslušníci získají v rámci odborné přípravy základní znalosti, dovednosti, návyky a postoje potřebné pro výkon služby.[39] Studium základní odborné přípravy je zakončeno vykonáním závěrečné zkoušky.[40] Řádné absolvování základní odborné přípravy je výchozím předpokladem pro další působení ve služebním poměru. Zpravidla po jejím úspěšném ukončení skládá příslušník před zkušební komisí služební zkoušku, jejíž vykonání je jednou z podmínek pro zařazení do služebního poměru na dobu neurčitou.
Též u státních zaměstnanců dle SZ jsou upraveny jakési dvě fáze přijímacího řízení. Uchazeč o přijetí do státní služby musí nejprve absolvovat tzv. přípravu na službu, která se vykonává na rozdíl od příslušníků a vojáků v pracovním poměru. Aby uchazeč mohl být přijat k přípravě na službu, musí podat žádost o přijetí k přípravě na službu a podrobit se výběrovému řízení. Výběrové řízení se vyhlašuje veřejně a spočívá v pohovoru, příp. v písemné zkoušce. Komise po ukončení pohovorů sestaví pořadí, ve kterém se uchazeči umístili. Pokud žádný uchazeč nevyhovuje, je potřeba vypsat nové výběrové řízení. Získané pořadí opravňuje uchazeče k přijetí do přípravy na službu. Ta se vykonává v pracovním poměru uzavřeném na dobu jednoho roku. Příprava je ukončena vykonáním úřednické zkoušky. Její úspěšné vykonání je jednou z podmínek pro jmenování do služebního poměru na dobu neurčitou. Další je např. způsobilost seznamovat se s utajovanými skutečnostmi v souladu s právními předpisy o utajovaných skutečnostech, je-li tento předpoklad pro služební místo požadován.
Oproti ZSP a SZ přinesl ZVP nové pojetí služebního poměru u vojáků z povolání. Ten je koncipován jako služební poměr tzv. krátkodobých úvazků, tedy nikoliv celoživotní jako např. u příslušníků či úředníků dle SZ.[41] Služební poměr u vojáků je tedy výhradně uzavírán jako služební poměr na dobu určitou, což má umožnit pravidelné „omlazování“ tohoto ozbrojeného sboru. To však nebrání opakovanému prodlužování služebního poměru u těch vojáků, kteří jsou schopni nadále vykonávat službu v armádě, pokud je zde konsens u obou smluvních stran.[42] Výše uvedená koncepce ZVP podle našeho názoru ve své kategorizaci nedostatečně akcentuje rozdíl v poslání a náplni činnosti mezi řadovými profesionálními vojáky „v poli“a kariérními důstojníky, resp. vojenskými úředníky. Obecně lze říci, že odlišnost ZVP oproti ostatním „služebněprávním“ kodexům je dán specifikem služebního odvětví a pro civilní státní službu je nevhodný, neboť by nezajišťoval přiměřenou stabilitu, a tím i ochranu úředníkům, která je nezbytným předpokladem nestranného, nezaujatého a odborně kvalifikovaného rozhodování.
IV. Vznik služebního poměru
Služební poměr vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře. V případě příslušníka bezpečnostního sboru se jedná o rozhodnutí o přijetí do služebního poměru (ust. § 17 ZSP), u vojáka o povolání do služebního poměru (ust. § 5 ZVP) a u státního zaměstnance o jmenování do služby (ust. § 31 SZ). Rozhodnutí musí splňovat podstatné náležitosti (jakási essentialia negotii), jež určuje příslušný zákon. Oproti pracovní smlouvě obsahuje rozhodnutí též takové výroky, které nejsou podstatnou náležitostí pracovní smlouvy a nenajdeme je ani u dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr.
U příslušníků bezpečnostních sborů se jedná o následující výroky: den vzniku služebního poměru, den nástupu k výkonu služby, druh služebního poměru, doba trvání služebního poměru, jmenování do služební hodnosti (u vojáků pouze hodnosti),[43] ustanovení na služební místo (u vojáků služební zařazení),[44] místo služebního působiště (u vojáků místo nástupu služby)[45] a o složkách služebního příjmu (u vojáků platové náležitosti).[46] U vojáků rozhodnutí o povolání obsahuje stejné náležitosti s výjimkou druhu služebního poměru. Rozhodnutí o povolání navíc povinně obsahuje též zkušební dobu, ta se ovšem u příslušníků ozbrojených sborů obvykle sjednává také. Podle ust. § 32 SZ (jde o ustanovení, které již vstoupilo v účinnost), obsahuje rozhodnutí o jmenování do služebního poměru povinně kromě identifikačních údajů[47], služební označení státního zaměstnance, druh služby, obor služby, služební úřad, v němž státní zaměstnanec bude službu vykonávat, služební místo, platové zařazení a délku kratší doby výkonu služby, jestliže byla povolena.
Ke vzniku služebního poměru nemůže samozřejmě dojít proti vůli zaměstnance. Každý, kdo chce být přijat do státní služby, musí o přijetí do služebního poměru požádat.[48] Stěžejním znakem služebního poměru je existence vojenské přísahy u vojáků dle ZPV a služebního slibu u příslušníků dle ZSP a státních zaměstnanců dle SZ. Vojenská přísaha, resp. služební slib má ve vztahu ke služebnímu poměru konstitutivní důsledky a též zdůrazňuje vážnost vztahu příslušníka, vojáka i státního zaměstnance ke státu, proto nesmí nástup do služby předcházet složení služebního slibu,[49]resp. vojenské přísahy.
Služební poměr vzniká dnem, který je stanoven v rozhodnutí o přijetí do služebního poměru. Zpravidla se určí na první den v kalendářním měsíci, a to i tehdy, připadne-li na první den v měsíci jiný než obvyklý den služby. Proto se v rozhodnutí o přijetí stanoví také den skutečného nástupu k výkonu služby, který může být odlišný ode dne vzniku služebního poměru. U vojáků vzniká služební poměr dnem, který je v rozhodnutí o povolání stanoven jako den nástupu služby. U státních zaměstnanců dle SZ vzniká služební poměr dnem, ve kterém je složen služební slib.
V. Rozsáhlejší povinnosti a omezená práva
Z celé řady povinností a práv, která upravují ZSP, ZVP a SZ lze pro přehlednost příkladmo zmínit instituty přímo či nepřímo související jednak s řádným plněním služby, jednak s flexibilitou při plnění služebních úkolů.
Na rozdíl od vývoje právní úpravy pracovního poměru, kdy došlo k opuštění koncepce disciplinární odpovědnosti zaměstnance, je ve služebním poměru z pochopitelných důvodů užšího vztahu k zaměstnavateli a výkonu úkolů státu stále zachována povinnost zaměstnance dodržovat služební kázeň (ust. § 46 ZSP a § 70 SZ), resp. kázeňská pravomoc (ust. § 50 a násl. ZVP). Služební kázeň ZSP vymezuje jako nestranné, řádné a svědomité plnění služebních povinností příslušníka, které pro něj vyplývají z právních předpisů a rozkazů. Tím, že občan vstoupil do služebního poměru, vzniká mu povinnost plnit povinnosti a rozkazy uložené mu nadřízenými služebními funkcionáři. Rozkaz nesmí příslušník splnit jen ve chvíli, kdyby jeho splněním došlo ke spáchání trestného činu. Se služební kázní souvisí všemi třemi zákony upravený zákaz střetu zájmu, zákaz přijímání darů, povinnost mlčenlivosti a služební zdvořilost.
Mezi omezení práv příslušníka patří zákaz členství v politické straně nebo politickém hnutí, případně zákaz vykonávat činnost v jejich prospěch. Příslušníci zpravodajských služeb mají navíc zákaz organizovat se v odborech. Právě zajištění nezávislosti personálního substrátu státní služby na politických vlivech a oddělení politicky obsazovaných a úřednických míst náleží mezi stěžejní témata regulace, resp. rekodifikace státní služby, což ukazuje i připomínkovaná osnova zákona o úřednících[50]. Vyřešení této otázky je zajisté významné pro vytvoření racionálního, tj. odborně způsobilého a nestranného aparátu, ovšem důležitá je v tomto případě kvalita a vymahatelnost norem, příp. konsenzus právního vědomí, nežli kvantita až hyperinflace nástrojů a způsobů řešení, jak se s nimi setkáváme v (obsolentním) SZ či v osnově zákona o úřednících.[51] Zde lze analogicky připomenout, že už bezmála 10 let fungující právní úprava postavení soudců[52], tedy z hlediska teorie druhu státních úředníků vykonávajících specifické úkoly na úseku justice, u nichž zajištění nestrannosti a nepodjatosti je zvláště žádoucí, se jejich politické angažovanosti a ovlivnitelnosti věnuje velmi střídmě.[53] Domníváme se, že sladění právní úpravy ostatních státních úředníků a soudců by nejen v tomto ohledu bylo na místě, ať už padne politické rozhodnutí pro první či pro druhou variantu (tj. konkretizaci zákazu pro soudce či zobecnění zákazu pro ostatní úředníky).
Další omezení se týká podnikatelské činnosti. Příslušník nesmí být členem řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob (výjimkou je stav, kdy byl do těchto orgánů vyslán bezpečnostním sborem). Příslušník má také zapovězeno vykonávat jinou výdělečnou činnost než službu podle zákona o příslušnících, případně další činnosti, které jsou zakázány interními akty vydanými řediteli bezpečnostních sborů. U vojáků z povolení je obdobná úprava obsažena v části třetí hlavě I. nazvané Omezení občanských práv vojáka (ust. § 44 a ZVP). V omezenější podobě nalezneme omezení práv státních zaměstnanců též v ust. § 64 až 67 SZ.
Zaměstnavatel je podle „služebních“ zákonů oprávněn udělovat kázeňské odměny i kázeňské tresty (dle ust. § 49 ZSP a ust. § 50 a násl. ZVP), resp. vykonávat nad státními zaměstnanci kárnou odpovědnost (ust. § 71 a násl. SZ). Vznikne-li podezření ze závažného porušení služebních povinností či ze spáchání trestného činu, může být služební zaměstnanec zproštěn výkonu služby (ust. § 40 ZSP) či dočasně zproštěn výkonu služby (ust. § 9 ZVP). Ke zproštění výkonu služby může dojít též pro sdělení obvinění z trestného činu (ust. § 40 SZ) či k přerušení služby z důvodu vazby (ust. § 41 SZ). Specifickým a podle teorie nejpřísnějším trestem za porušení služebních povinností může být propuštění ze služebního poměru (např. ust. § 42 odst. 1 písm. a) až f) ZSP, § 19 písm. f) až h) ZVP) či skončení služebního poměru služebním orgánem (např. ust. § 55 odst. 1 písm. d) služebního zákona).
Na rozdíl od pracovního poměru, kdy ke změně obsahu vzájemných práv a povinností může až na výjimky dojít pouze dohodou, obsahují všechny tři zákony řadu institutů, kterými lze v zákonem stanovených případech jednostranně ze strany státu zásadním způsobem změnit zpravidla dočasně obsah služebního poměru s cílem zajistit pružné pokrytí požadavků vyplývajících ze státní služby. Jedná se například o opatření organizačního charakteru jako je převelení příslušníka (ust. § 36 ZSP), odvelení vojáka (ust. § 15 ZVP) či přeložení státního zaměstnance dle služebního zákona (ust. § 39 SZ).
Další skupinou jsou opatření v rámci rozvržení pracovní doby a doby odpočinku. Tak například oproti pracovněprávní úpravě je doba nepřetržitého odpočinku mezi směnami u příslušníka stanovena na nejméně 10 hodin (dle ZP u nikoli mladistvého zaměstnance 12 hodin). Zásahem služebního funkcionáře pak může být tato doba zkrácena na 6 hodin, pokud je příslušníkovi nařízena služba přesčas. Zaměstnavatel může za přísnějších podmínek zkrátit nepřetržitý odpočinek mezi směnami nejvíce na 8 hodin. V každém týdnu má příslušník nárok na nepřetržitý odpočinek v trvání nejméně 36 hodin, který může být opět zkrácen nařízením služby přesčas až na 12 hodin (v pracovním poměru lze u nikoliv mladistvého zaměstnance zkrátit nejvýše na 24 hodin). Při stanovení výše platu je ze zákona přihlédnuto k případné službě přesčas, u příslušníků a vojáků, kterým náleží hodnostní příplatek, v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce a u ředitele bezpečnostního sboru, jeho zástupce a u vedoucího zaměstnance, který je statutárním orgánem, k veškeré službě přesčas.
VI. Zvláštní finanční a jiné výhody
Základní a nejdůležitější (rovněž finančně nejnáročnější) výhody se u příslušníků i vojáků pojí se skončením služebního poměru. Jedná se především o výsluhový příspěvek, odbytné (pouze u vojáků),[54] odchodné a úmrtné.[55] O výsluhových náležitostech přiznání a vyplácení rozhoduje ve správním řízení zvláštní orgán Ministerstva obrany České republiky – Vojenský úřad sociálního zabezpečení.
S rostoucím věkem příslušníků i vojáků je úzce spojen pokles jejich zdravotní a fyzické způsobilosti. Proto při dosažení určité věkové hranice, kdy zákonodárce předpokládá, že průměrný příslušník přestává zvládat výkon služby po fyzické stránce, je motivací pro jeho dobrovolný odchod výsluhový příspěvek. Vedle této regulační funkce (regulovat věkovou strukturu personálního obsazení bezpečnostního sboru) se v nauce rozeznává též kompenzační[56] a sociální funkce.[57] Obecně lze výsluhový příspěvek považovat za opakující peněžitý nárok příslušníka či vojáka související se skončením služebního poměru.
Aby tento nárok mohl vzniknout, musí služební poměr u příslušníka trvat po dobu alespoň 15 let a nesmí skončit propuštěním z taxativně vypočtených důvodů.[58] U vojáka je podmínkou vzniku nároku na výsluhový příspěvek trvání služebního poměru po dobu nejméně 15 let a dále naplnění konkrétního, v zákoně vypočteného, důvodu zániku služebního poměru.[59] . Výměra výsluhového příspěvku a její zvyšování je vytvořeno tak aby docházelo k naplnění její regulační funkce. [60] Základní výměra po 15 letech služby činí u příslušníka 20 % měsíčního služebního příjmu a je zvyšována rychleji do 25 let trvání služebního poměru.[61] Maximální výměra výsluhového příspěvku je stanovena na 50 % průměrného měsíčního služebního příjmu.
Základní výše výsluhového příspěvku u vojáka činí za 15 let služby 5% průměrného měsíčního hrubého platu vojáka z povolání. Tato zákonem stanovená výše se zvyšuje za šestnáctý a každý další ukončený rok služby o 6,2%, za dvacátý první a každý další ukončený rok služby o 2,5% a za dvacátý sedmý a každý další ukončený rok služby o 1% průměrného měsíčního hrubého platu vojáka z povolání. Výše výsluhového příspěvku je zastropována nejvyšší výměrou, která činí u příslušníků nejvýše 50 % měsíčního služebního příjmu a u vojáků 55 % průměrného měsíčního hrubého platu vojáka. Vyšší výměry, jež činí až 60% uvedeného platu, může dosáhnout voják, který byl zařazen jako výkonný letec nebo vykonával službu zvláštní povahy nebo zvláštního stupně nebezpečnosti a to nejméně po dobu pěti let. Jestliže voják konal službu v zahraničí za zvlášť nebezpečných podmínek, může dosáhnout hranice 60% uvedeného platu bez ohledu na to, po jakou dobu výkon služby v zahraničí trval.[62]
Mezi další výsluhové náležitosti patří institut odchodného.[63] Nárok na odchodné je spojen s minimální délkou trvání služebního poměru, která činí u příslušníků šest a u vojáků 15 let.[64] Základní výměra odchodného činí u příslušníků 1 měsíční služební příjem a za každý další ukončený rok služebního poměru se zvyšuje o jednu třetinu tohoto příjmu; u vojáků čtyřnásobek průměrného měsíčního hrubého platu. Za šestnáctý a každý další ukončený rok trvání služebního poměru se odchodné zvyšuje o 40% průměrného měsíčního hrubého platu. Nejvyšší výměra odchodného činí u příslušníka i vojáka šestinásobek měsíčního služebního příjmu.
Skončí-li služební poměr příslušníka i vojáka ve služebním poměru jeho úmrtím (u vojáků je výslovně zmíněno též prohlášením za mrtvého, vzhledem k charakteru a účelu tohoto institutu však se analogicky tento způsob skončení služebního poměru uplatní i v případě příslušníků a státních úředníků), náleží u příslušníka každému pozůstalému a u vojáka pozůstalému manželovi a každému pozůstalému dítěti (případně rodičům vojáka, není-li pozůstalého manžela a dětí), které má po zemřelém nárok na sirotčí důchod,[65] úmrtné. Výše úmrtného činí trojnásobek měsíčního služebního příjmu zemřelého příslušníka, u vojáka jednu polovinu odbytného. Jestliže služební poměr vojáka trval po dobu kratší než 2 roky, náleží úmrtné ve výši průměrného měsíčního hrubého platu.
Z dalších poměrně významnějších výhod lze zmínit vyšší výměru dovolené. Státní služba je fyzicky i psychicky náročná činnost, vyžadující trvale vysokou úroveň profesionality a pracovního nasazení. Proto má dle „služebních“ zákonů státní aparát nárok na dovolenou na zotavenou.[66] Tak příslušník má nárok na dovolenou ve výměře 6 týdnů v kalendářním roce, voják má nárok na 37 kalendářních dnů a státní zaměstnanec dle služebního zákona na 5 týdnů dovolené. Na krátkou dovolenou v délce 10 kalendářních dnů v kalendářním roce má nárok voják, který nemá v místě výkonu služby byt a nemůže denně dojíždět k rodině (ust. § 36 ZVP). Příslušníci mají dále nárok na ozdravný pobyt, pokud služební poměr trval alespoň 15 let a jeho délka je stanovena na 14 kalendářních dnů. Ozdravný pobyt má formu lázeňské péče nebo tělesných rehabilitačních aktivit. Vojáci mají nárok na preventivní rehabilitaci v délce 14 kalendářních dnů, pokud služební poměr trval alespoň 10 let, nebo za určitých podmínek po dosažení 35 let svého věku.[67]
Příslušník má dále nárok na služební příjem též pří neschopnosti ke službě nebo nařízené karanténě, a to po dobu jednoho měsíce s tím, že za první 3 dny neschopnosti ke službě se neposkytuje a u karantény pouze ve výši 25% služebního příjmu. Pokud nemožnost výkonu služby trvá déle než jeden měsíc, má příslušník nárok na dávky z prostředků nemocenského pojištění.
Vedle těchto výhod existují též další (např. možnost dosažení či zvýšení určité kvalifikace,[68] u vojáků nároková rekvalifikace,[69] zahraniční mise,[70] sportovní zdatnost,[71] u příslušníků a vojáků hodnostní příplatky, tzv. příplatek v jiné než české měně,[72] u vojáků přídavek na bydlení,[73] nárokový kariérní postup,[74] ochrana proti služebnímu poměru na dobu určitou u příslušníků,[75] či větší počet překážek v práci s náhradou platu).
VII. Návrh zákona o úřednících
Za stávající situace právní úpravy státní služby popsané výše je, jak již bylo konstatováno, připravován nový zákon. Jedná se o zákon o úřednících a zaměstnancích veřejné správy a o vzdělávání ve veřejné správě (dále zákon o úřednících), jehož osnova se nachází v meziresortním připomínkovém řízení. Cílem ambiciózního projektu má být nejen nahradit z pohledu požadavků na moderní, racionalistickou, stabilní, profesionální státní správu ne zcela zdařilý a navíc z větší části obsolentní SZ, ale také vyřešit dosavadní situaci, především problém nevyhovující trvalé subsidiární i přímé platnosti obecného pracovního práva pro služebněprávní vztahy.
Již zde lze říci, že sami autoři osnovy na vytvoření veřejnoprávního vztahu analogického ZVP a ZSP rezignovali, když konstatují, že „Základem pracovního vztahu úředníka je (rozuměj bude dle nového zákona – pozn. autorů) pracovní poměr uzavřený na základě zákona o právních poměrech a vzdělávání zaměstnanců ve veřejné správě se subsidiárním použitím zákoníku práce a z toho plynoucího případného subsidiárního použití občanského zákoníku vůči zákoníku práce.“[76] A dále, že „Jednotná pracovněprávní úprava je postavena na principu soukromoprávního se subsidiaritou k zákoníku práce a občanskému zákoníku.“[77] Namísto přiblížení funkčně ověřené veřejnoprávní úpravě se tedy osnova vrací ke koncepci služebního vztahu jako specifického soukromého pracovního poměru.
Tím je ovšem znemožněno dosažení jednoho z v důvodové zprávě prezentovaných cílů rekodifikací vytyčených, totiž zvýšení právní ochrany úředníků při výkonu veřejné moci, stabilizace, profesionalizace a zvýšení efektivity výkonu veřejné správy. Toho by bylo možné totiž dosáhnout právě vytvořením specifického systému naplňujícího prvky námi shora popsané, kdy nevýhody – tj. omezení autonomie vůle, zvláštní kvalifikační požadavky a povinnosti zasahující i mimo službu, budou doprovázeny odpovídajícími právy a benefity – zvláště odpovídajícím ohodnocením, ochranou, výsluhami a kariérním modelem, který se v praxi osvědčil více než tzv. systém zásluhovosti.[78]
Nevýhodou[79] systému zásluhovosti je past subjektivismu, tj. nebezpečí, že příslušný vedoucí pracovník, který finanční odměny rozděluje, bude přidělovat příjmy podle jiných měřítek než jen podle pracovních výsledků. Takovými „specifikačními“ kritérii mohly být ekonomické zájmy, osobní preference, mocenské záměry apod. Systém zásluhovosti se díky této pasti poměrně lehce promění na kořistnický systém (spoils systém). Systém zásluhovosti je totiž koncipován právě za účelem poskytnutí široké míry uvážení rozhodujícímu činiteli, což klade vysoké nároky na nestranné a od egoismu oproštěné rozhodování. Snahy vyhnout se takové pasti a vytvářet předem daná, relativně objektivizovaná kritéria hodnocení zásluh obvykle vedou k formalizování celého procesu, což zbavuje tento systém jeho v podstatě jediné přednosti a připodobňuje jej systému alimentačnímu.
Osnova ovšem pouze v ust. § 16 zvyšuje délku dovolené na 6 týdnů[80] v ostatních ohledech se posílení právní jistoty a stability postavení státního civilního byrokratického aparátu a kompenzace jejich zvýšených povinností nekoná.[81] Naopak zvýšené požadavky nalézáme v osnově, jak u požadavků a procedury přijetí, kvalifikačních předpokladů, tak u dalšího vzdělávání, i v mnohem širším a striktněji vyžadovaném katalogu práv a povinností.[82]
Tak z hlediska vyžadovaného penza specifické, oborové odbornosti jednotlivých odvětví státní služby, tj. profesionalizace administrativního aparátu a také z pohledu hospodárnosti a rozpočtové odpovědnosti nevyhovujícím se jeví např. monopol Institutu pro veřejnou správu Praha pro examinaci úřednické a zaměstnanecké zkoušky odborné způsobilosti.[83] Účelnější by bylo, aby Institut poskytoval doplnění základní vysokoškolské průpravy pro přijaté uchazeče o státní službu bez právnického vzdělání, příp. pro zajištění objektivity doplňoval svými členy společně s veřejnými univerzitními ústavy terciálního vzdělávání sestavené zkušební komise, nicméně historická zkušenost,[84] ukazuje, že je vhodnější má-li odpovědnost za odbornou kvalitu daný ústřední úřad, resp. resort, neboť sama zkouška doplňuje praktickou přípravu v úřadě, s nímž tvoří kompaktní celek.
Za diskutabilní považujeme rovněž požadavek tzv. zkoušky manažerské způsobilosti pro vedoucí funkci ve státní službě.[85] Osnova počítá navíc ve svém § 41 s povinností průběžného vzdělávání úředníků. Zde lze opět upozornit na úpravu ZOS, který u těchto státních úředníků justice s ničím takovým nepočítá a naopak v českém živém právu[86] platí právní fikce iura novit curia (soud zná právo, také ve smyslu, že se soudci seznámí sami s novou úpravou),[87] kterou lze za použití logického argumentu a maiori ad minus rovněž na ostatní státní zaměstnance. I zde by tedy bylo sladění právní úpravy ostatních státních úředníků a soudců nejvýše vhodné.
Nedostatek lze vidět i z hlediska systematiky dělení veřejných zaměstnanců, které osnova zákona o úřednících přináší. Namísto, aby osnova vedla v základních principech analogii s jinými kategoriemi státních zaměstnanců – např. soudci (definitiva, odpovídající plat a právní ochrana) či příslušníky ozbrojených sborů a vojáky, spojuje regulaci státního úřednictva s úředníky územní samosprávy, aniž by akcentovala rozdíly v organizačním zařazení, úloze, právní úpravě, náplni práce a tím i požadavcích mezi oběma skupinami zaměstnanců veřejné správy.
Konečně dalším důležitým prvkem osnovy má být odpolitizování státní správy. Zde lze upozornit hlavně na nedopracovanost a koncepční neujasněnost návrhu, nicméně, protože se jedná o otázku, která není čistě právní, ponecháme ji zatím bez podrobnějšího komentáře.
VIII. Závěr
Chápání služebního poměru jako dílčí modifikace pracovního poměru je nejenom teoreticky nepřesné, ale hlavně v praxi nežádoucí. Vede totiž nejen k nedostatečné loajalitě, ale především ke ztrátě motivace ke kvalitnímu výkonu služby veřejnosti. Jako jednoznačně nevyhovující se tak ukázalo stávající (a v novém návrhu o úřednících opět oprášené) řešení, kdy zákoník práce a služební zákon navyšují státnímu civilnímu (neozbrojenému) úřednictvu povinnosti, aniž by došlo k určitému vyvážení (vybalancování) jejich právního statusu prostřednictvím zvýšených práv či zvláštních výhod. Spojí-li se tento stav s nedostatečným (stagnujícím) odměňováním, nelze se divit převládající deziluzi a nízké efektivitě práce státního úřednictva. Zkušenosti z podnikatelské sféry prokazují, že špatně motivovaný tým spolupracovníků nebude dosahovat nadprůměrných výsledků.
Od nové právní úpravy se očekává zkvalitnění české státní služby, což ostatně bylo již jednou z podmínek přijetí České republiky do Evropské unie. Evropská unie také přijetí zvláštní služebněprávní úpravy podporuje.[88] Za stávající situace, kdy státní zaměstnanci jsou účastníky pracovního poměru k určitému úřadu – organizační složce státu, se stále rostoucími administrativními, kvalitativními i obsahovými na výkon služby bez odpovídající kompenzace ve formě přiměřené odměny, stability a jistoty, znemožňuje tento stav efektivní a hospodárné centrální řízení personální politiky oproštěné od stranických vlivů. Dochází tak nejen k nekoordinovanému náboru nových úředníků za nejasných, neunifikovaných kritérií výběru, ale též absentuje program nastavení zásad, rámce a limitů jejich příslušné odborné přípravy a dalšího vzdělávání. To je např. zvlášť nebezpečné u inspekce práce, která tak stěží může v každé situaci bezchybně plnit funkci erudovaného odborného dozorového orgánu. Stávající systém tak nezajišťuje ani stabilitu pracovněprávních vztahů, ani negarantuje vyšší mobilitu či flexibilitu úřednictva dle potřeb státu. Proto nepřekvapí, že podle odborných studií Mezinárodního úřadu práce v Ženevě i Střediska evropských studií vede tento stav nejen k neúčinnému využívání personálu, ale především k tomu, že česká státní správa obvykle neláká prvotřídní kvalifikované odborníky.
Každý zaměstnavatel ví, že zaměstnanci jsou jeho nejcennějším aktivem. Věrnost a nadprůměrné pracovní výsledky však nepřichází samy sebou. O zaměstnance je nutno se starat, dostatečně je finančně i jinak motivovat. Šetření veřejných prostředků je jistě žádoucí. Neposkytneme-li ovšem úředníkům ve srovnání se zaměstnancem podnikatelské sféry zvýšená práva, zůstanou i úředníci nejvýše pouze průměrnými zaměstnanci, přestože potenciál kvalitního personálu je zde obrovský. Lze předpokládat, že zvýšené požadavky bez odpovídající mzdy a pozitivních kompenzací povedou k nižší výkonosti a rostoucí fluktuaci ve státní službě, jež může v době obnovení hospodářské konjunktury vést až k „vylidnění“ veřejné správy. S dosavadním způsobem nastavených podmínek státní služby nelze bohužel očekávat, že vznikne výraznější úřednický étos a že vždy občanovi bude poskytnuta kvalitní služba, kdekoliv a kdykoliv jí ve veřejném zájmu bude potřebovat.
* Autoři působí jako odborní asistenti na Právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze.
Tento příspěvek vznikl díky finanční podpoře poskytované v rámci výzkumných projektů „Soukromé právo XXI. století“, id. č. PRVOUK P05 (Štefko) a „Veřejné právo v kontextu europeizace a globalizace“, id. č. PRVOUK P06 (Šouša)
[1] Viz Rouček, F., Sedláček, J., Komentář k obecnému zákoníku občanskému a občanské právo platné na Slovensku a v Podkarpatské Rusi, Díl V, Praha:V. Linhart 1937, str. 192, kde je konstatováno, že při práci nesamostatné (služební smlouva) je zaměstnaný hospodářsky slabším.
[2] Trbola, R.; Rákoczyová, M. (eds.), Institucionální podmínky sociální integrace cizinců v ČR, II. díl, Barrister α Principal, o.s., 2011, str. 135 a odkazy tam zmíněné.
[3] Srov. z poslední doby např.
http://www.transparency.cz/doc/aktuality/2012-09-10_Otevreny_dopis_premierovi_a_ministrum_k_zakovu_o_urednicich.pdf (Cit. 26.9.2012). Dále lze zmínit výroční zprávu Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu (ÚOOZ) za rok 2012. Více http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/193285-uooz-iniciatory-korupce-jsou-casto-vysoce-postaveni-urednici/ (Cit.: 29.9.2012).
[4] Z praxe lze zmínit případ inspektorů provádějících prohlídku jatečných zvířat a masa na jatkách, kdy existují příbuzenské vztahy mezi inspektory a maso zpracovávajícími osobami. Adekvátní řešení tohoto případu obsahuje ust. § 36 služebního zákona, které řeší realitu příbuzenských a jiných podobných vztahů při zařazení státního zaměstnance do služby. Tato úprava však stále nevstoupila v účinnost.
[5] Osnova je v podobě věcného záměru dostupná zde
http://eklep.vlada.cz/eklep/page.jsf;jsessionid=32E37EFBB6766BA528641395AAC55D05?pid=RACK8ETFSH1M (Cit.: 29.10.2012).
[6] Sjednocení ve smyslu odstranění česko-slovenského právního dualismu zakotveného tzv. recepční normou (zákon č. 11/1918 Sb. z. a n.), ale rovněž unifikaci právních úprav postavení různých sociálních skupin do jedné pozice – zaměstnance.
[7] Tzv. služební pragmatika (jak byl označován zákon č. 15/1914 ř.z.) platila na území dnešní České republiky až do roku 1950, kdy byla nahrazena zákonem č. 66/1950 Sb., o pracovních a platových poměrech státních zaměstnanců a zákonem č. 67/1950 Sb., o pracovních a platových poměrech soudců z povolání, prokurátorů a soudcovských čekatelů (soudcovský zákon). Nová koncepce nerozlišovala veřejnoprávní a soukromoprávní zaměstnanecké poměry a na státní službu bylo nahlíženo jako na zvláštní druh zásadně jednotného pracovního poměru. Pro obsah služebního poměru platily obecné zákony a zákony o státních zaměstnancích tvořily zvláštní úpravu jen určitých aspektů pracovního (služebního) poměru. S účinností od 1. ledna roku 1966 přijetím zákoníku práce byla i tato zvláštní právní úprava zrušena a i zaměstnanecké vztahy zaměstnanců ústředních státních orgánů, obcí i jiných správních úřadů se staly vztahy pracovněprávními (s výjimkou zvláštních zákonů o služebním poměru příslušníků ozbrojených sil).
[8] Viz ustanovení § 2 ZP.
[9] V nauce i judikatuře lze sice najít též úvahy o analogickém použití normy obsažené v jiném pracovněprávním předpisu, ty však byly Nejvyšším soudem odmítnuty v rozhodnutí sp. zn. 21 Cdo 1264/2001.
[10] Dle ustanovení § 5 odst. 1 ZP se zákoník práce použije na vztahy vyplývající z výkonu veřejné funkce, pokud to výslovně stanoví nebo pokud to stanoví zvláštní právní předpisy. V následujícím odstavci zákoník práce výslovně stanoví svou podpůrnou působnost pro případy, kdy je veřejná funkce vykonávána v pracovním poměru.
[11] Terminologické rozlišení civilního a vojenského úřednictva lze nalézt již v dvorském dekretu finanční komory č. 27/1800 Sb. z. polit. K přesnějšímu vymezení pojmu viz Šouša, J. Vývoj právní úpravy státních civilních úředníků od 18. století do roku 1938 v českých zemích, disertační práce, Praha, UK PF v Praze, 2011, str. 11 – 12.
[12] Viz Hattenhauer, H.: Geschichte des Beamtentums, (Handbuch des öffentlichen Dienstes Bd. 1), Köln-Berlin-Bonn-München:Heymann 1980, str. 49.
[13] Šouša, J., Vývoj právní úpravy státních civilních úředníků od 18. století do roku 1938 v českých zemích, disertační práce, Praha, UK PF v Praze, 2011, str. 409 a násl.
[14] Viz Hendrych, D. a kolektiv, Správní právo. Obecná část, 3. rozšířené vydání, C.H. Beck, Praha 2003, str. 420.
[15] K finanční stráži, ostraze hranic a vybírání cla před rokem 1918 srov. Jirák J., Na stezkách krále Šumavy, Domažlice : Nakladatelství Českého lesa, 2005.
[16] K podstatnému rozšíření dochází však teprve v souvislosti s nepokoji v roce 1848. K prvorepublikové úpravě srov. zákon č. 299/1920 Sb. z. a n., o četnictvu ze dne 14. dubna 1920.
[17] Více Macek, P.; Uhlíř,L.: Dějiny policie a četnictva I., Habsburská monarchie (1526-1918), Praha, 1997.
[18] Právní úprava byla obsažena ve vládním nařízení ze dne 23. října 1936, č. 270/1936 Sb. z.a n., o Stráži obrany státu. Více dále Placzuk, J., Stráž obrany státu v letech 1936 až 1939, rigorózní práce, FF UK, 2011.
[19] Srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu SR sp. zn. 2 Sžo 31/2008, str. 4.
[20] Šouša, J. Vývoj právní úpravy státních civilních úředníků od 18. století do roku 1938 v českých zemích, disertační práce, Praha, UK PF v Praze, 2011, str. 7.
[21] Viz Tomek, P ., Zákon o služebním poměru příslušníku bezpečnostních sborů s komentářem k 1.7.2012. Olomouc : ANAG, 2012. str. 15.
[22] Klasickým příkladem veřejnoprávní úpravy úřednického (služebního) práva je na našem území Zákon č. 15/1914 ř.z. o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika). Pokud se dle služební pragmatiky praktikanti kdykoliv během zkušební doby neosvědčili anebo následně neuspěli u zkoušek potřebných pro jmenování do služebního poměru, byli po vyslechnutí kvalifikační komise propuštěni s odstupným ve výši jednoměsíčního adjuta.
[23] Státní služební poměr vznikal podle služební pragmatiky nikoliv uzavřením smlouvy (akceptací oferty), ale jednostranným právním úkonem – jmenováním, tedy správním rozhodnutím. V souladu s ust. § 7 služební pragmatiky musela dotyčná osoba nastoupit do služby v den vymezený v dekretu. Když v něm nebylo uvedeno určité datum, muselo se tak stát do 14 dnů od doručení, jinak služební poměr pravomocně nevznikl, ledaže překážkou, která zabránila splnit povinnost včasného nástupu, byly závažné důvody, které osoba uvedla opět v prekluzivní lhůtě 14 dnů.
[24]Definitiva byla služební pragmatikou i předchozí úpravou chápaná jako trvalost, neměnnost právního statusu. Díky tomu i úředník v penzi tedy patřil podle tohoto pojetí mezi úředníky, byť sui generis s poněkud modifikovanými právy a povinnostmi.
[25] Např. usnesení Nejvyššího soudu České republiky sp. zn. 21 Cdo 2221/2002, ze dne 7.5.2003.
[26] Pro sbor Policie České republiky je tímto právním předpisem zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Pro ostatní bezpečnostní sbory je to zákon č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, zákon č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, zákon č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů, zákon č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů, zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky a zákon č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě. Katalog činností je vymezen v příloze k nařízení vlády č. 104/2005 Sb. Většinově u příslušníků ozbrojených sborů nejde o správní činnosti, na rozdíl od státních civilních úředníků.
[27] Česká republika přistoupila k Severoatlantické smlouvě dne 12. března 1999.
[28] Zákon vymezuje pojem bezpečnostního sboru v § 1. Bezpečnostním sborem se rozumí Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Generální inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace.
[29] Programové prohlášení nové vlády tehdy mimo jiné uvádělo: „Vláda hodlá věnovat zvýšenou pozornost i aparátu veřejné správy s cílem zlepšit jeho profesionalitu a obnovit jeho prestiž. Za tím účelem připraví návrh zákona o státní službě, v němž bude upraveno postavení pracovníků státní správy, jejich povinnosti a nároky. Důraz bude klást na respektování jejich politické a stranické nezávislosti.“ Kottnauer, A., Týc, J., Potřebuje Česká republika zákon o státní službě?, in: Právo a zaměstnání 1996, č.4, str. 6.
[30] Srov. např. http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/aktualne/zakon-o-urednicich-odstrani-politicky-vliv--92993/ (Cit.: 28.09.2012). Opuštění zákona vyplývá již ze Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 schválené usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 1 (úkol č. 1.7) a z usnesení vlády č. 647 ze dne 31. srpna 2011. Viz Důvodová zpráva k zákonu o úřednících, str. 1.
[31] Dostupný s předkládací zprávou a důvodovou zprávou např. na stránkách Hospodářské komory http://www.komora.cz/pomahame-vasemu-podnikani/pripominkovani-legislativy-2/nove-materialy-k-pripominkam-1/nove-materialy-k-pripominkam/199-12-zakon-o-pravnich-pomerech-a-vzdelavani-zamestnancu-ve-verejne-sprave-t-13-9-2012.aspx (Cit. 30.10.2012).
[32] Tato zásada ovšem vyplývá z ústavního pořádku ČR, konkrétně z čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a nelze předpokládat, že by se v dohledné době koncepce dobrovolnosti změnila, ačkoliv z hlediska právně filozofického i historického pojetí obsazování úřadů a funkcí se lze setkat i s opakem, kdy je přijetí a výkon úřadu povinností, součástí péče o obecné blaho a nezbytnou podmínkou budování aktivní svobody – self-government lidu. Viz k těmto diskuzím např. Znoj M., Bíba J., Machiavelli mezi republikanismem a demokracií, Praha:Filosofia 2011.
[33] V původním záměru též vláda počítala s tím, že se základní principy zákona o služebním poměru bezpečnostních sborů nebudou odchylovat od principů, na nichž byl postaven služební zákon. Tento záměr však byl oprávněně odmítnut s poukazem na fakt, že i když se v obou případech jedná o službu státu, je značný rozdíl, zda jde o službu „civilní“ nebo službu konanou v podmínkách prosazování státní vůle mocenskými prostředky, mnohdy za použití zbraní. Tomek, P., Zákon o služebním poměru příslušníku bezpečnostních sborů s komentářem k 1.7.2012. Olomouc : ANAG, 2012. str. 11.
[34] K aktivní komunikaci s potencionálními zájemci o vojenské povolání jsou od 1. ledna 2006 využívána oddělení náboru Krajských vojenských velitelství. Zároveň byl vytvořen odbor náboru Ředitelství personální podpory jakožto hlavní odborný článek ve vedení, organizování a metodického řízení celého procesu náborové činnosti. Do struktury odboru náboru bylo včleněno též oddělení pro výběr personálu v Praze.
[35] ZSP přiznává bezpečnostním sborům oprávnění uchovávat osobní údaje o občanovi, který přijat nebyl po dobu tří let. Tyto údaje mohou být využity při opakované žádosti občana o přijetí.
[36] Zatímco tedy zaměstnavateli se pracovněprávními normami obecně zakazuje dotazovat se zaměstnance na členství uchazeče o zaměstnání v politické straně (dle ust. § 316 odst. 4 ZP), příslušník i voják nesmí být členem žádné politické strany, ani politického hnutí a rekrutující orgány jsou povinny tuto skutečnost zjišťovat.
[37] Osobnostní způsobilost je zjišťována pomocí psychologického vyšetření, jež provádí psycholog. Ten vypracuje psychologický posudek s jednoznačným závěrem, zda je uchazeč vhodným kandidátem na místo v bezpečnostním sboru. Uchazeč by měl dosahovat určité intelektuální úrovně, neměl by mít problémy s přehnanou agresivitou nebo emocemi a měl by zvládnout případnou větší psychickou zátěž.
[38] Vzhledem ke klesající obecné úrovni zdraví a fyzické zdatnosti v populaci lze z dlouhodobého hlediska (z důvodu naplnění náborových kvót) sledovat též snižování požadavků v tomto směru. Dle platné úpravy jsou náborové testy fyzické zdatnosti například výkonnostně méně náročné, než je tomu u testů předepsaných v průběhu trvání služebního poměru.
[39] Policisté nově přijatí ke službě pořádkové, železniční, dopravní, cizinecké a pohraniční policie jsou po přijetí do služebního poměru vysláni k absolvování základní odborné přípravy, kterou v rámci policejního školství poskytují střední policejní školy Ministerstva vnitra v Praze, Brně, Jihlavě a v Holešově.
[40] Obsah služební zkoušky, její průběh a hodnocení stanoví nařízení vlády č. 506/2004 Sb. kterým se stanoví způsob přípravy na služební zkoušku, obsah služební zkoušky, její průběh, hodnocení a ukončení.
[41] Bohužel nedošlo k současně ke změně přístupu ke stanovování kvalifikačních předpokladů pro jednotlivá funkční místa. Tak např. u zahraničních inspektorů Armády ČR jsou tyto požadavky tak vysoké, že při současné vizi krátkodobých služebních poměrů nelze nabrat na tato místa dostatečný počet profesionálů. Blíže zejména Rozkaz MO č. 23/2008, Působnost služebních orgánů v personální práci, rozkaz MO č.83/2010, Zásady tvorby systemizovaných míst a Rozkaz MO 25/1997, Realizace Úmluvy o zákazu vývoje, výroby, hromadění zásob a použití chemických zbraní a o jejich zničení.
[42] Od roku 2014 se plánuje zavedení nového systému řízení kariéry v armády, který by měl napomoci překonání řady nevýhod tohoto systému.
[43] Pro každé služební místo je podle složitosti, odpovědnosti a namáhavosti služby stanovena konkrétní služební hodnost podle charakteristik výkonu služby ve služebních hodnostech.
[44] Podle toho, na jaké služební místo je příslušník při přijetí ustanoven, rozhodne služební funkcionář o jmenování do služební hodnosti. Příslušník jmenovaný do služební hodnosti používá ještě hodnostní označení, které se však od názvu služební hodnosti značně liší. V některých případech jsou pro jednu hodnost stanovena dvě hodnostní označení. V takovém případě vyšší hodnostní označení náleží vedoucímu příslušníkovi (§ 8 ZSP). Příslušník je zpravidla ustanoven na služební místo, pro které je stanovena služební hodnost vrchní referent nebo asistent. Pokud již byl policista ve služebním poměru na dobu neurčitou, lze ho při opětovném přijetí ustanovit na služební místo, pro které je stanovena služební hodnost, které již dosáhl v předchozím služebním poměru.
[45] Obsahuje určení obce, v níž bude příslušník vykonávat službu.
[46] Každé služební hodnosti odpovídá tarifní třída, pomocí níž se určuje základní služební příjem příslušníka. Složky služebního příjmu jsou určené pevnou měsíční výměrou – základní tarif včetně jeho zvýšení, příplatek za vedení, příplatek za službu v zahraničí, zvláštní příplatek a ve výjimečných případech též o osobní příplatek.
[47] Jedná se o jméno, příjmení a akademický titul, datum narození, místo narození, rodné číslo a evidenční číslo státního zaměstnance.
[48] Tomek, P., Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k1.7.2012, Olomouc:Anag 2012,str. 57.
[49] Kottnauer, A. a kol. Služební zákon, Ostrava : Sagit, 2002, str. 97.
[50] Viz důvodová zpráva k zákonu o úřednících.
[51] Za nedůvodný a zvlášť nešťastný považujeme např. v § 1 odst. 4 písm. c) osnovy zákona o úřednících se vyskytující institut klíčového spolupracovníka, u něhož v osnově chybí i některé klíčové elementy regulace, např. trvalost služebního poměru, zařazení do kariérního žebříčku, resp. systematizace apod.
[52] Zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (dále ZOS).
[53] Jde zvláště o ust. § 80 odst. 2 písm. d) ZOS v němž se praví, že soudce „se nesmí při výkonu své funkce nechat ovlivnit zájmy politických stran, veřejným míněním a sdělovacími prostředky“ a ust. § 80 odst. 4) ZOS stanovící, že „soudce je povinen při své činnosti mimo výkon funkce soudce a při výkonu svých politických práv si počínat tak, aby tato činnost neohrožovala nebo nenarušovala důvěru v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudu nebo nenarušovala důstojnost soudcovské funkce anebo mu nebránila v řádném výkonu funkce soudce.“ Zevrubnější formulace platí pro speciální justiční zaměstnance, např. pro soudce Ústavního soudu - § 4 odst. 4 zákona č.182/1993 Sb., o Ústavním soudu ve znění pozdějších předpisů.
[54] Nárok na odbytné vzniká vojákovi, jehož pracovní poměr zanikl z důvodů stanovených v ust. § 138 ZVP. Odbytné je vypláceno také v případě, když si voják nezvolí nárok na výplatu výsluhového příspěvku. Odbytné v tomto případě nahrazuje výsluhový příspěvek, protože přiznáním odbytného nárok na výsluhový příspěvek zaniká. Základní výše odbytného po dvou letech trvání služebního poměru činí 2 průměrné měsíční hrubé platy. Za třetí až desátý ukončený rok trvání služebního poměru vojáka se odbytné zvyšuje o jeden průměrný měsíční hrubý plat. Za jedenáctý a každý další ukončený rok trvání služebního poměru se odbytné zvyšuje o jednu polovinu průměrného měsíčního hrubého platu. Maximální hranice výše odbytného je osmnáctinásobek průměrného měsíčního platu. Více např. Sekce personální Ministerstva obrany, Systém řízení kariér, 4.část., 1.vyd., Dobruška: Vojenský geografický a hydrometeorologický úřad 2012. V praxi k vyplácení odbytného inklinují mladší vojáci, vzhledem k tomu, že délka jejich služebního poměru je dost vzdálená hranici 15 služebních let. Institut je ale využíván staršími vojáky, preferují-li výplatu jednorázové finanční částky před měsíčními platbami výsluhového příspěvku.
[55] Pro státní zaměstnance dle služebního zákona upravuje cit. zákon především příspěvek k důchodu, ust. § 112 a násl. SZ, jej regulujících, však stále nenabyla účinnosti.
[56] Kompenzační funkce spočívá v tom, že je příslušníkovi poskytována náhrada za výkon služby ve ztížených pracovních podmínkách, kdy často dochází k ohrožení života a zdraví, větší psychickou a fyzickou náročnost služby a za omezení některých práv, které je nezbytné pro výkon služby u bezpečnostního sboru.
[57] Výsluhový příspěvek má usnadnit přechod ze služebního poměru do civilní reality.
[58] Jde o ust. § 157, resp. § 42 odst. 1 písm. a), c), d) a m) ZSP.
[59] Viz ust. § 18 písm. a), h) a i) nebo v ust. § 19 odst. 1 písm. a), b), c), e) a g) až l) ZVP.
[60] Institut výsluhového příspěvku upravují ust. § 132 až § 137 ZVP. Dobou trvání služebního poměru rozhodnou pro nárok na výsluhový příspěvek je doba trvání činné služby vojáka, kromě doby trvání základní nebo náhradní služby, doby trvání dispozice podle § 10 odst. 4 ZVP a doby trvání rodičovské dovolené a doby trvání služebního poměru v bezpečnostních sborech a bezpečnostních službách podle ZSP.
[61] Nejdříve o 3 % a později o 2 % měsíčního služebního příjmu). Od dvacátého šestého roku služby roste už pouze o 1 % měsíčního služebního příjmu.
[62] Pro výši, nikoliv pro nárok, výsluhového příspěvku se doba služby výkonného letce a doba služby zvláštní povahy nebo zvláštního stupně nebezpečnosti hodnotí jedenapůlnásobně. Doba služby v zahraničí uvedená v §120 odst. 3 zákona o vojácích z povolání se hodnotí dvojnásobně.
[63] Odchodné upravuje ust. § 140 ZVP z povolání a ust. § 155 a 156 ZSP.
[64] Odchodné nenáleží vojákovi, který si místo vyplácení výsluhového příspěvku zvolil možnost vyplácení odbytného.
[65] Nárok na úmrtné pozůstalému dítěti vznikne i později, splní-li dítě podmínky nároku na sirotčí důchod po zemřelém vojákovi, nejdéle však do dvacátého šestého roku věku dítěte.
[66] Jedná se ostatně o právo, které bylo v historii již regulováno na úrovni ústavního pořádku – viz např. čl. 28 ústavního zákona č. 150/1948 Sb., Ústavy ČSR (tzv. Ústava 9. Května) či čl. 22 ústavního zákona č. 100/1960 Sb., Ústavy ČSSR.
[67] Preventivní rehabilitace u vojáků zajišťuje příspěvková organizace Vojenská lázeňská a rekreační zařízení Praha. Jedná se o pobyt ve vojenských zotavovnách, který je zaměřený jak na sportovní aktivity, které vedou k aktivnímu odpočinku od každodenního pracovního stresu, tak na kulturní a turistické vyžití. Pro vojáky s trvalejšími zdravotními komplikacemi, poúrazovými stavy apod. je určen pobyt ve vojenských lázeňských léčebnách a vojenském rehabilitačním ústavu, který je zpravidla 3 týdenní a je zaměřen na zdravotní rehabilitaci a lázeňské procedury.
[68] Nezanedbatelnou výhodou je v této souvislosti existence vojenského školství. Úplné střední vzdělání s maturitní zkouškou a vyšší odborné vzdělání lze např. získat na vojenské střední škole a vyšší odborné škole v Moravské Třebové; vysokoškolské vzdělání pak na Univerzitě obrany a na Katedře vojenské tělovýchovy při Fakultě tělesné výchovy a sportu Univerzity Karlovy v Praze. V rámci Univerzity obrany je vysokoškolské vzdělání zabezpečováno Fakultou ekonomiky a managementu, Fakultou vojenských technologií a Fakultou vojenského zdravotnictví.
[69] Pro usnadnění zařazení vojáků v záloze na trh práce však zajišťuje Armáda České republiky též rekvalifikační kurzy, které jsou primárně určeny právě k posílení a zvýšení konkurenceschopnosti těchto vojáků na trhu práce. Právní úprava je obsažena v ust. § 64 ZVP. Rekvalifikace se uskutečňuje na žádost vojáka se stanoviskem velitele útvaru. Organizuje se formou krátkodobých rekvalifikačních kurzů v délce do tří měsíců, zpravidla v posledních šesti měsících trvání služebního poměru. Podmínkou nároku je, že služební poměr nejméně 5 let. V současnosti běží též projekt Evropského sociálního fondu v péči o válečné veterány, který mimo jiné zahrnuje také pomoc těmto vojákům v záloze při uplatňování se na trhu práce prostřednictvím poskytování rekvalifikačních kurzů. Projekt se nazývá Sdružení válečných veteránů ČR „Z války/armády do civilního zaměstnání“ a je určen pro osoby nad padesát let. K realizaci dochází v Plzeňském a Olomouckém kraji.
[70] Další možností jak rozvíjet manažery v armádě je např. jejich uplatnění v zahraničí, ať už na vedoucích pozicích kontingentů na zahraničních misích, nebo na zahraničních pracovištích NATO a Evropské unie.
[71] Voják tráví část pracovní doby sportovní činností a může k tomu využívat vojenské sportovní areály a v omezené míře jsou k dispozici i smluvně zabezpečené civilní sportoviště.
[72] Příplatek v jiné než české měně je specifickým příkladem zvláštního příplatku dle ust. § 11 zákona o platu. Tento příplatek náleží zaměstnanci ozbrojených sil a bezpečnostních sborů vyslanému v rámci jednotky mnohonárodních sil mimo území České republiky. Mnohonárodnostními silami se rozumí úkolová uskupení vojsk zejména pod záštitou OSN nebo NATO, která byla vytvořena za účelem vyřešení nějaké složité bezpečnostní situace. Typickým příkladem bylo nasazení vojsk na Balkánu např. v misích SFOR a KFOR, v současné době můžeme tyto síly nalézt např. v Afghánistánu pod zkratkou ISAF. Struktura příplatku je stanovena Rozkazem ministra obrany č. 44/2006.
[73] Přídavek na bydlení není složkou platu. Jedná se o náhradu nákladů, které voják vynakládá v souvislosti s tím, že si musel pořídit ubytování nebo byt v místě výkonu služby. Avšak svou výší (již od počátku byl vyplácel v řádu tisíců korun) představuje natolik významnou složku příjmů vojáků, že pokřivil motivační význam vlastního platu. Dnes je proto vojáky chápán jako nedílná součást platu.
[74] S výjimkou příslušníků zpravodajských služeb, u kterých je obsazování služebních míst odlišné.
[75] Kratší zařazení příslušníka na dobu určitou v trvání jednoho roku stanoví taxativně zákon o příslušnících v ust. § 10 odst. 2. Do takového služebního poměru bude zařazen policista, který již byl ve služebním poměru příslušníka bezpečnostních sborů nebo vojáka z povolání a který trval alespoň tři roky. Pokud však od skončení předchozího služebního poměru uplynulo méně než 5 let, bude zařazen do pracovního poměru na dobu neurčitou podle § 1 odst. 2 zákona o příslušnících bezpečnostních sborů. Služební poměr na dobu určitou nelze stanovit za jiným účelem, tak jak to bývá u pracovního poměru běžné, například k zastoupení policistky, která čerpá rodičovskou dovolenou.
[76] Viz Odůvodnění osnovy.
[77] Výslovný odkaz na ZP lze nalézt např. u §§ 13 a 14 osnovy.
[78] Viz např. důsledky zákona č. 103/1926 Sb. z. a n.
[79] Následující odstavec byl převzat z Šouša, J., Vývoj právní úpravy státních civilních úředníků od 18. století do roku 1938 v českých zemích, disertační práce, Praha, UK PF v Praze, 2011, str. 43 an.
[80] Odůvodnění osnovy se přitom odkazuje na čl. 7 směrnice Rady č. 93/104/EHS ze dne 23. listopadu 1993, o určitých aspektech stanovení pracovní doby, která stanoví minimální délku dovolené za kalendářní rok v rozsahu 4 týdnů. Úprava by se tím sladila s úpravou dovolené příslušníků ozbrojených sborů.
[81] Viz k tomu např. Stanovisko Odborového svazu státních orgánů a organizací k návrhu zákona o právních poměrech a vzdělávání zaměstnanců ve veřejné správě (zákon o úřednících), str. 1. V elektronické podobě dostupné na: www. statorg.cmkos.cz/dokumenty/Stanovisko_CMKOS-zakon_o_urednicich.pdf (Cit. dne 30.10.2012).
[82] Např. v ust § 24 osnovy zákona o úřednících je dokonce počítáno s odnětím platu úředníka v případě vzetí do vazby, přestože z hlediska ústavního i trestního práva je stále považován za nevinného a i s ohledem na ust. § 5 odst. 2 a § 6 osnovy zákona o úřednících je stále ještě bezúhonný.
[83] Zakotveno v § 38 odst. 2 osnovy.
[84] Např. nařízení č. 262/1854 ř.z. o zákonné úpravě politické úřední a soudní praxe a praktických, politických a soudních zkoušek či zákon č. 15/1914 ř.z. a jejich praktické provádění,
[85] Viz § 49 an. osnovy zákona o úřednících.
[86] Law in books, tj právu které skutečně funguje v pojetí Roscou Pounda, viz Pound, R.: An Introduction to the Philosophy of Law. Kapitola III. The Application of Law. New Haven: Yale University Press, 1922, v digitalizované podobě dostupné na http://oll.libertyfund.org/?option=com_staticxt&staticfile=show.php%3Ftitle=2222&chapter=208866&layout=html&Itemid=27 (cit. 31.08.2010).
[87] Viz vyjádření v tomto smyslu ohledně seznámení se s zákonem č. 89/2012 Sb., nový občanský zákoník v diskuzi JUDr. Tomáše Lichovníka, prezidenta Soudcovské unie na přednášce „Co se děje v české justici“, konané dne 24.10.2012 na PF UK.
[88] Viz jeden z bodů Doporučení Rady EU k Národnímu programu reforem České republiky na rok 2012 a stanovisko Rady EU ke konvergenčnímu programu České republiky na období 2012–2015. Viz Stanovisko Odborového svazu státních orgánů a organizací k návrhu zákona o právních poměrech a vzdělávání zaměstnanců ve veřejné správě (zákon o úřednících), v elektronické podobě dostupné na: www. statorg.cmkos.cz/dokumenty/Stanovisko_CMKOS-zakon_o_urednicich.pdf (Cit. dne 30.10.2012).